尼斯坎南模型中级经济师

1971年，尼斯坎南（Niskanen）构建了著名的官僚预算最大化理论。在过去的几十年中，这一理论已经激发了许多的理论争论和经验研究。这些研究都表明，对于研究官僚行为来说，尼斯坎南模型虽然是一个很重要的出发点，但是，它并不是一个准确的理论。然而，许多公共财政学教科书仍然主要用尼斯坎南模型来描述官僚的预算行为。同时，在这个猛烈抨击官僚制的时代，一般的公民也相信这是一个准确描述官僚行为的理论。这在中国尤其明显。因此，非常有必要总结和评估关于尼斯坎南模型的最新发展。本文首先分析尼斯坎南官僚预算最大化理论的初始模型和改进模型。然后介绍与尼斯坎南模型有关的理论争论以及相关的经验研究。最后，本文对尼斯坎南模型进行总体的评价，并讨论了未来的研究方向。　　一、尼斯坎南模型　　1971年，尼斯坎南（Niskanen）发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，即官僚是追求总预算规模最大化的。此后，尼斯坎南先后两次（1975，1991）对这一理论进行了修改与完善。　　1. 原初模型　　根据尼斯坎南的观点，对于官僚机构来说，有三个至关重要的因素：（1）官僚机构自身的性质；（2）官僚机构与周围环境的关系；（3）官僚的最大化动机。官僚机构被看作是一个非盈利性机构，由资助人的拨款来资助。在通常情况下，官僚机构中决定性的官僚是级别较高的官僚，他们掌握着一份独立的、与其地位相当的预算。官僚机构的环境由官僚机构与其赞助者之间的关系所支配，官僚机构是追求预算最大化的。因此，官僚机构倾向于供给比最佳产出要多一些的产出，即供给过多的政府产出。[1] 根据一项研究总结（Blais & Dion），尼斯坎南模型有两个基本假设。[2]第一个假设是官僚们试图最大化他们的预算。根据尼斯坎南的观点，下列这些因素会进入官僚们的效用函数：薪金、津贴、声誉、权力、恩惠、产出、进行改变的容易度、管理官僚机构的容易度。他认为，除了最后两个之外，这些因素都是预算的正的单调函数。因此，预算越大，官僚们的效用就越大。而且，为了生存下来，官僚机构也必须最大化他们的预算。第二个假设是官僚机构在最大化他们的预算时大多数情况下是成功的。尼斯坎南认为，官僚机构与资助人之间的关系是一种双边垄断的关系。在这种关系中，官僚机构以公共产品和服务与资助人交换预算拨款。然而，在资助人与官僚机构之间存在信息不对称。尼斯坎南认为，“在大多数条件下，相对的刺激与可得到的信息，给予官僚机构绝对支配性的垄断权力”[1]（P.30）。存在信息不对称主要是因为两个原因：（1）资助人缺乏充足的动机去运用他的潜在权力。正如尼斯坎南所认为的那样，政治家主要关心的是他们的连任，而这“很少与组织产生的纯收益相联系起来” [1]（P.29）。（2）资助人对官僚机构的生产过程缺少必要的知识与信息。基于以上假设，尼斯坎南建立了他的预算最大化官僚模型，但是他自己并没有提供相应的、足够的经验证据来支持这个模型的基本假设与结论。　　2. 修正的模型　　在1974年，米格和毕朗哥对尼斯坎南的模型进行了修改。他们认为，官僚们最关心的是管理的自由裁量，从而，只有自由裁量的预算——收入超过最低成本的部分——才是官僚真正想最大化的。然而，他们承认，自由裁量的预算依赖于总预算[3]（P.46）。 尼斯坎南后来（1975）也认为，官僚的效用可能是自由裁量的预算和产出（总预算）的函数。[4]　　在1991年，尼斯坎南再次建议对他的理论模型进行一些改动：首先，他认为，“我先前关于官僚机构致力于最大化他们的预算的假设……应该被完全放弃，而接受他们致力最大化自由裁量的预算的假设”[5]（P.28）。因此，追求盈余最大化的官僚机构是一个常例，而追求产出（总预算）最大化的官僚机构反而是一个特例[5]（P.22）。换言之，他先前的官僚预算最大化模型现在就不再是一个普遍适用的理论，而只是一个特殊情况下的官僚行为理论。其次，他也放弃了以前的另一个假设，即政治资助人是“一个没有偏见的立法机构的样本，但是在评估官僚机构的提议时他们是消极的”[5]（P.22）。尼斯坎南意识到，国会委员会和其他预算审核机构不是消极的。而且，预算审查过程中政治资助人通常会设法诱导出额外的信息，并且，在官僚机构与资助人之间常常会有各种各样的讨价还价。正如米勒和摩伊（Miller & Moe, 1983）进一步指出的那样，政治资助人通常具备一些能影响到预算结果的娴熟的讨价还价技巧。在罗墨和罗森斯尔（Romer & Rosenthal, 1979）研究的基础之上，尼斯坎南（1991）进一步探讨了预算讨价还价的范围。不过，他还是保留了理论的基本框架，尼斯坎南坚持认为，他的官僚行为理论的核心要素在经过反思后仍然成立。　　二、理论争论　　在关于官僚行为的经济理论中，尼斯坎南模型也许是最有争议性的。关于这个模型的理论争议不仅在经济学领域里展开，而且在政治学与公共行政学领域也引发了激烈的争论。从理论上讲，尼斯坎南模型既赢得了支持，也招致了批评。这个模型被看作是“由一位经济学家提出的关于官僚制角色的最杰出的著作”（Mitchel，1974）,“关于官僚行为的最精致全面的理论分析”（Miller, 1977），“在公共选择框架内研究官僚体制的第一次系统的努力”（Muller，1989）。①最近，帕拉斯和蒂恩认为，“这个模型对官僚体制的低效率这样一个古老而又广泛传播的观念给出了一个科学的说明”[2]（P.6）。　　但是，尼斯坎南模型同时也遭到了猛烈的批评。有一种批评认为，尼斯坎南模型的前提假设是不真实的，特别是关于官僚的效用最大化会导致他们追求预算最大化的假设和官僚与其资助者之间讨价还价的描述这两个假定（Margolis，1975；Rogowski，1978）。组织分析者认为，政府官僚机构的性质决定了我们不可能从个人效用最大化出发来推导官僚的行为特征（参见Thompson，1981）。帕雷顿和温托勃（Breton & Wintrobe, 1982）认为，与科斯定理相似，官僚机构内部官僚之间的竞争性寻租会使得预算最大化的动机消失（pp. 94-99）。康尼柏尔（Conybeare，1984）指出，尼斯坎南的结论仅仅对那种在它们与政治资助人的关系中能够实行完美的价格歧视的官僚机构来说才是成立的。当这种情况不存在时，官僚机构可能比私有企业生产得少（p. 479）。②在本节中，我们着重分析对尼斯坎南模型构成巨大挑战的三个理论。　　1. 唐莱威模型　　1 9 9 1年 ， 唐 莱 威 在《 民 主、 官 僚 与 公 共 选 择 》一书中指出，尼斯坎南的模型存在一个致命的弱点，即假定所有的官僚机构都是一样的。正是在这样的假定下，尼斯坎南将复杂的官僚机构简单化了，并将他自己从某个官僚机构中观察到的官僚预算行为一般化为所有官僚机构的预算行为。正 是 在 这 些 批 评 的 基 础 之 上 ，唐 莱 威 构建 了 他 的“ 官 僚 重 塑 模 型 ”， 将 公 共 官 僚 制 的 复 杂 性 因 素 引 入 了 官 僚 经 济 模 型 。　　唐 莱 威 指 出 ，官僚预算行为的理论必须从分析公共官僚机构的预算开始，识别与分析官僚机构的预算类型和预算组成部分。他指 出 ， 公 共 官 僚 组 织 的 预 算 由 四 种 类 型 组 成 ： 核 心 预 算、 官僚 预 算、 项 目 预 算、 超 项 目 预 算。 对 于 不 同 的 官 僚 机 构 来 说 ，核 心 预 算 、官 僚 预 算 和 项 目 预 算 的 相 对 规 模 是 不 同的[11]（P.1 8 3 ）。 由 于 预 算 组 成 不 同 ， 官 僚 机 构 可 以分 为五 种主 要 类 型 [11]（PP.183-190）： 供 给 或 生 产 机 构 、管 制 机 构 、转 移 支 付 机构 、合 同 机 构、控 制 机 构。官僚是否追求预算最大化取决于三个条件：官僚的等级和预算的类型、涉及的机构类型、时间中的变化[11]（P.191）。唐莱威认为，总预算中的各个组成部分的增长对于官僚效用的影响不会是一样的。同时，他指出，即使理性官僚主要关心最大化他们的核心预算和官僚预算，这种动机也主要是在那些核心预算、官僚预算和项目预算之间存在着紧密联系的组织最强，例如，供给机构。[11]（P.193）　　在此基础上，唐莱威认为，作为一个关于官僚机构的预算决策的模型，尼斯坎南模型是不准确的。该模型没有分析官僚机构预算构成的复杂性，也没有分析官僚机构的复杂性，从而将官僚（高级和低级官僚）的预算决策简单化了。在唐莱威看来，官僚尤其是高级官僚并不一定去追求预算最大化[11]（P.208）。那么，高级官僚追求什么？唐莱威进一步建立了他的“官僚重塑模型”。该模型认为，公共部门的雇佣体系使得高级官僚的福利主要紧密地与他们的工作的特征而不是经济上的效用联系在一起。在“官僚重塑模型”中，高级官僚最感兴趣的是将他们的地位和工作的质量最大化。具体地说，高级官僚最感兴趣的是他们的政策咨询功能。所以，当他们面临大范围的支出削减时，为了保护他们自己和他们的机构，也为了使他们自己能够将精力集中到他们所偏好的政策咨询功能，他们会将他们的官僚机构重塑成为人员较小的机构。这就意味着，在某些情况下，高级官僚会主动选择预算最小化而不是预算最大化。[11]（P.200-209）总之，在唐莱威看来，追求个人效用最大化的高级官僚可以通过改变他们的机构性质来实现效用的最大化，即通过官僚机构重新塑造而不是预算最大化来实现个人效用最大化。　　2. 沃特曼和梅尔的批评　　尼斯坎南模型是隐含地建立在一种委托——代理理论的框架之下的。它也同样遵循委托-代理理论的两个基本假设：信息不对称和目标冲突。前者认为代理人拥有比委托人更多的信息。后者认为代理人与委托人在目标上是相冲突的。然而，最近政治学家沃特曼和梅尔（Waterman & Meier，1998）深刻地指出，传统的委托——代理理论的一个根本性问题就是将委托人和代理人之间的目标冲突程度和信息分布都当成了常数而不是变量。这种委托——代理理论对于分析政治委托人与官僚机构之间的关系来说是非常成问题的。因为，在政治领域中，由于存在多头的委托人和多个代理人以及政策问题的特殊性质，政治委托人和官僚代理人之间的目标冲突程度和信息分布就是变量而不是常数：有时政治委托人与官僚代理人之间会存在目标相一致的情况，有时政治委托人会比官僚代理人拥有更多的信息，有时政治委托人和官僚代理人都没有足够的信息。[12] 这些情况都是经典的委托——代理理论完全没有意识到的情况。　　图 1 政治领域的委托——代理关系　　目标冲突　　代理人信息水平　　少　　多　　委托人信息水平　　多　　恩惠体系　　倡议联盟　　少　　保险杆政治标语的　　政治（如堕胎政策）　　经典的委托——代理关系　　目标一致　　代理人信息水平　　少　　多　　委托人信息水平　　多　　柏拉图共和国　　政策次系统　　少　　神权政治　　底线机构　　在沃特曼和梅尔看来，当政治委托人和官僚代理人之间的目标冲突程度和信息分布是变量而不是常数时，在政治领域就存在八种不同的委托—代理关系（图1）。很显然，在沃特曼和梅尔所识别的政治领域中存在的八种委托——代理关系中，尼斯坎南模型所用的经典的委托——代理只是其中的一种，即那种存在信息不对称和目标冲突的委托——代理关系。因此，尼斯坎南模型至多只能解释在该种委托——代理关系下的官僚机构的预算行为，而不能解释在其他的七种委托——代理关系中官僚机构的预算行为。虽然沃特曼和梅尔的批评并不是直接针对尼斯坎南模型本身的，但是却对尼斯坎南模型造成了直接的威胁。　　3. 威尔逊的观点　　在其名著《官僚制》一书中，威尔逊 (Wilson, 1989) 认为，对于官僚机构来说，常常存在其它的比预算更重要的目标。他指出，虽然在现实中有很多“帝国主义似的官僚机构”，它们都是由扩张取向的行政官员来管理和领导的，但是，现实中同样存在很多小心翼翼的对于机构的预算增长持怀疑态度的行政官员。[13]（P.180-181）　　威尔逊（1989）认为，组织维持是行政官员的特殊责任。组织维持是指各种组织继续运行必需的资源。但是，和商业机构不同的是，对于一个政府官僚机构来说，组织维持不仅需要资本（预算拨款）和劳动力（雇员）的流入，而且还需要政治支持的流入。在某些情况下，官僚机构的维持还需要有效地消除或对付来自挑战者的威胁，此时，政治支持是非常重要的[13]（P.181）。官僚预算最大化的理论假设忽略了这样一个事实：官僚及官僚机构常常要在更多的预算和机构的自主权之间进行权衡。他认为，在其他条件不变的情况下，对于官僚机构及官僚来说，预算越多越好。然而，问题的关键是，这些其他条件都不是不变的。其中一个非常重要的变量就是官僚机构的自主权。根据塞尔斯尼克（Selznick, 1957）的观点，自主权指允许一个团体形成和维持独特的特点和身份的独立条件。[13]（P.182）　　威尔逊（1989）认为，在政府内部，很多情况下官僚机构不能既获得更多的预算又维持了机构的自主权，增加预算很可能就会减少官僚机构的自主权。在这种情况下，预算最大化就不可能再是官僚机构和官僚的主要目标。正如威尔逊所指出的，对于政府行政领导来说，他的机构的自主权的增加将会降低组织维持的成本。因为，这种自主权的增加将会减少外部的利益相关者的数目、官僚机构的竞争对手、增加机构管理者发展出一个内在一致的任务意识的机会。因此，在威尔逊看来，盛行一时的尼斯坎南的官僚预算最大化模型是一个过分简单的理论假设。对于官僚机构来说，自主权至少和预算资源一样重要，因为自主权将决定一个机构获取和运用资源所花的成本的程度。只有在官僚机构的自主权是确定的情况下，机构才有可能去寻求更多的预算资源或者扩大它自己的辖区。[13]（P.181）　　这三个理论显示：尼斯坎南关于官僚行为的经济模型为了达到经济学上的严密推理而大大地简化了真实世界的复杂性。虽然从理论推导上来说看起来很漂亮而且逻辑严密，但是同时也把很多这一漂亮模型“无法吸收的数据”排除在理论模型之外了。　　三、经验研究　　1975年，尼斯坎南就已注意到，对于他的官僚预算最大化理论的过度供给的假设一直没有直接的检验。通过运用“官僚整合”这个变量，尼斯坎南提供了一个关于官僚机构拨款的时间序列检验。他发现，在有些情况下，当官僚机构联合起来就可以获得比它们分离时要大的预算，并将这一发现视为预算规模增加将导致官僚机构的权力和产出增加的证据[4]（P PP.640-643）。自从《官僚机构与代议制政府》一书出版以来，在经济学、政治科学以及公共行政学领域中都积累了许多关于尼斯坎南模型的经验检验，主要集中于它的假设、结论和涵义等方面。下面总结一下这些经验研究的主要发现。　　1. 预算规模和官僚机构的福利　　尼斯坎南模型最中心的假设就是官僚机构能够在增长的预算中获益。荣格（Young，1991）总结了这个领域的经验研究，并分析了预算规模与官僚的职业生涯之间的联系。[15]他质疑了我们是否有证据支持尼斯坎南模型的这个假设：在一个比常规性增长要扩张得快的官僚机构中官僚能够获得更高的薪金增长和更快的职位提升。许多经验研究（Dunsire，1987；Grandjean，1981；Johnson & Libecap，1987, 1989；Jack，1987）都没有发现能够支持官僚的报酬将随着机构增长而增加的假设。与尼斯坎南模型相关的另一个假设是预算的增长可能会给官僚们提供更多的提升机会。然而，许多经验研究的成果都不支持这个假设（Pempel，1984；Heclo，1977；Brauer，1987）。③这些经验研究表明，在官僚机构的高层，职务的提升主要依赖于政治家的批准。　　总之，正如荣格所说的，“现在的研究认为，在官僚机构的扩张和官员的职业前途之间不存在关系。那种认为在预算增长较快的官僚机构中任职的公务员将能够获得更高的薪金增长和更快的提拔的观点，并没有得到强有力的经验支持”[15]（P.52）。他进一步指出，虽然有几个研究发现在机构增长和职业提升之间存在正的相关关系，“但是这些一般都是很小的而且在不同的部门之间都没有呈现出一致性”[15]（P.52）。　　2. 官僚机构的策略　　尼斯坎南模型假设官僚机构采纳的策略通常与预算最大化模型一致。林恩（Lynn，1991）通过个案研究获得的定性证据来分析和确定官僚在多大程度上是在寻求预算最大化。他发现，“在特定的、经常面临的环境中，官僚们的确在寻求将他们能够实施控制的自由裁量的资源最大化。偶尔地，他们也会寻求使他们的预算最大化”[21]（P.81）。然而，很难确定一个预算最大化行为将会出现的前提条件。林恩认为，“官僚，最起码是那些管理复杂组织的官僚，将会在一系列具有不同的成本和收益的战略中选择那些能使他们的效用最大化的策略”[21]（P.81）。林恩的研究意味着，只是在偶然的情况下，官僚们才会选择预算最大化策略。　　坎贝尔和洛尔（Campbell & Naulls，1991）通过对美国、英国和加拿大中央政府机构高级官员进行深入访谈来确认政府部门中存在的预算最大化倾向的程度。他们的经验研究试图分析预算最大化取向如何与官员对他们的角色和职业生涯的感知相联系。他们发现，预算最大化的官僚通常是那些认同于公共服务的价值而且对于专门领域非常投入的官僚。他们还发现，那些将自己的工作集中于通过官僚系统来分配资源的官员倾向于最大化，而那些从个人效用立场来看待他们的职业的官员则是最小化者，而不是最大化者。他们同时还发现，对于预算最大化的感知会因为官员所处的政府和位置的不同而不同。在每一个被调查的国家里，不同时期的官员对预算最大化的考虑都会有很大的不同。例如，这种差别就存在于卡特和里根政府，前一时期的官员比后一时期的官员对预算最大化有更高的评价。[22]（P.113）。　　3. 强有力的官僚机构和立法机构失败　　尼斯坎南模型还假设官僚机构不仅想进行预算最大化，而且具有足够的权力来实现这个目的。一些经验研究对官僚机构在预算博弈中的权力进行了检验。沃肯（Aucoin，1991）着眼于预算的过程，尤其是由政治家们为了控制官僚机构而建立的各种预算约束程序。他总结了在预算过程中企图约束支出的政治家所做的各种制度努力。这些预算约束包括：（1）加强政府中心机构审查、控制和重组公共支出的能力；（2）在预算过程中使得约束生效的各种方法；（3）在公共部门里改革管理的努力，目的是使效率能够被视为公共管理者的一个准则来追求[23]（P.120）。他认为，在将预算约束的焦点从中心机构转移到各个支出部门的同时实际上伴随着政治控制的增加和各种使得预算约束生效的手段的运用。他最后得出结论，在预算过程中，官僚仅是处于附属地位的官员而已，“他们在基本的预算决策中的影响力是微小的，而且随着权力的集中已经变得更是这样，这种权力集中正是限制开支的各种努力的特点” [23]（P.138）。　　有些研究者认为，尼斯坎南模型与其说是关于官僚的诡计，还不如说是一种关于立法机构失败的理论[24]（P.161）。换言之，由于官僚部门在信息上相对于立法机构来说具有压倒性优势，所以，它们在讨价还价中的地位就不同，双方共同垄断的模式就被转变成为官僚机构操纵的歧视性的单一垄断。然而，如果立法机构有更多的信息，它的讨价还价的权力将会随之增长。克伦等人（Crain etal., 1985）运用定量分析的方法检验了这一论点。他们假定委托人能够获得关于官僚机构运作信息的程度取决于立法机构内部的劳动分工。他们假设这种劳动和专业的分工越大，立法机构监督官僚机构的优势就越大，而且政府的规模也就越小。然而，他们也推测，这种关系也许会朝相反的方向发展。立法机构内部存在更多的委员会将允许立法者更好地反映利益集团的利益，同时也会导致更大的政府规模。这个研究似乎也支持了尼斯坎南模型关于立法机构失败的假设。④　　4. 官僚行为和预算结果　　尼斯坎南模型认为官僚的预算最大化行为对预算结果有着非常大的影响。这种关系主要体现于下面的三个假设：过度供给假设、无效率性假设、公共部门增长假设。　　过度供给假设。在尼斯坎南模型中，预算最大化的官僚倾向于过度供给政府的产出。但是，与这个假设相关的经验研究所得出的结论却是很模糊的。关于职业主义和公共支出之间的关系的经验研究（Fry & Wrinters,1970; Booms & Halldorson,1973; Boyne, 1985）都证实了这个假设。其他的经验研究也证明强势的官僚机构比弱势的官僚机构更能获得更高的预算和更多的人员编制 (Nischolson & Topham,1971,1975; Storey, 1980)，从而支持了尼斯坎南的这个假设。然而，其他的经验研究却表明尼斯坎南这一假设是存在问题的。例如，拉坦（Ruttan，1980）在估计了公共部门农业研究基金的回报率后得出这样的推论，每年从这些公共支出中获得的回报率在30％~60％之间变化，因此，科学研究是一个供应不足而不是过度供应的官僚产出。其他的经验研究也不支持尼斯坎南这一假设（McGuire，1981；Wyckoff，1988）。⑤　　无效率性假设。尼斯坎南 (1975) 引用了几个研究来证明在提供相同的服务时政府要比私人企业花费更高的生产成本，比如消防服务，航空服务，电力服务。自此，官僚机构的无效率已经成为学术界和一般大众坚信的一个结论。然而，在经验研究中同样存在与这个假设相反的情况。即使被尼斯坎南引用来支持他的理论的那些证据中同样也可以找到这样的证据。⑥　　公共部门增长假设。尼斯坎南模型假定政府支出超过了中位投票者偏好的水平。汤塞（Dunsire，1991）研究了英国保守党政府致力于减少国家的作用这一案例。具体地，根据1975—1985年间英国公共支出、雇佣和薪资的经验研究，他运用尼斯坎南模型来解释政策产出，并得出以下结论：（1）公共服务导向的官僚机构模型比预算最大化官僚模型能够更好地解释这一个时期的官僚行为；（2）没有证据清楚地表明保守党政府对追求预算最大化的官僚进行了奖励。[16]　　5. 自由裁量的预算　　进入90年代，尼斯坎南（1991）修改了他的模型，他声称官僚倾向于最大化自由裁量的预算而非总预算。这是一个非常重要的修改。目前，关于修正了的尼斯坎南模型的检验仍然很少。巴特尔和克洛斯科（Bartle & Korosec，1996）运用美国城市经理外包公共服务决策的数据检验了这个假设。他们指出，如果尼斯坎南模型是有效的，那么城市经理应该会避免把一些事务以合同的形式外包，因为这将会使他们的自由裁量预算暴露，也使得他们难以利用这种预算最大化个人效用。他们的回归分析结果发现修正后的尼斯坎南模型也缺乏经验事实的支持。他们的研究倾向于支持尼斯坎南模型的替代假设，即所谓的职业主义官僚模型。职业主义官僚模型主张城市经理会选择最有效率的方式来供给服务。当然，他们研究的局限性在于它或许只能解释城市经理的行为。[26]　　四、结论　　对于尼斯坎南模型来说，既有支持它的经验研究，也有反对它的经验研究。然而，大部分的经验研究都倾向于反对这个模型。这意味着，在大多数情况下，官僚的预算行为都不是尼斯坎南模型能够解释的。联系到威尔逊（1989）、唐莱威（1992）与沃特曼和梅尔（1998）从理论上对尼斯坎南模型进行的批评，关于尼斯坎南模型的经验研究结果存在这样的冲突就是非常容易理解了。由于官僚机构无论从预算构成还是从它们所面临的预算环境来说都是非常复杂的，不同的官僚机构是不同的，因此，在某些情况下，官僚机构会选择预算最大化，但是在另一些情况下就会选择预算削减。这就意味着，官僚经济学应该正视官僚机构的这种复杂性，分析在什么样条件下，官僚会选择预算最大化或者预算最小化。新一代的官僚经济学必须放弃隐含在传统公共选择理论中的一个不现实的假设，即假设所有的官僚机构是一样的。新的官僚经济学必须建立在某种关于官僚机构复杂性的官僚机构类型学的基础之上。只有这样，公共选择理论及其官僚经济学才能更好地解释和预测官僚行为。为此，它必须充分重视和吸收政治学、公共行政学和社会学的研究成果。因为，这些学科对于官僚机构的研究历史远远比经济学要长。此时，科斯教授（Coase，1978）的忠告对于经济学家来说就非常重要了：“试图去别的社会科学领域工作的经济学家将会失去他们的主要优势，而且将面对那些对主题实质了解比他们更多的竞争者”[27]（P.210）。　　注释：　　①②参见Blais & Dion（1991，PP. 3-12）。　　③参见Kiewiet (1991)。某些经验研究或许不是直接为检验尼斯坎南模型而设计的，但是，它们的成果是和尼斯坎南模型相关的。　　④⑤以上讨论主要参见Kiewiet（1991）。　　⑥参见Wolf（1988）附录。

公共选择学派地方公共物品与俱乐部——俱乐部理论(一)俱乐部与非纯公共品1.公共物品、非纯公共物品与俱乐部在现代经济中,政府作为经济中的一个部门,主要提供公共物品,私人物品由私人部门提供.不过,介于公共物品与私人物品之间还有一种商品,称作非纯公共物品或混合商品,多数由政府提供,也可以由私人联合提供.非纯公共物品类似于俱乐部提供的物品,研究非纯公共品的供给、需求与均衡数量的理论,叫俱乐部理论.2.俱乐部理论俱乐部经济理论最早可追溯到20世纪20年代初期A.C.庇古与F.奈特有关对拥挤的道路征收通行费的论述.现代俱乐部经济理论的真正奠基人是布坎南与蒂鲍特.俱乐部经济理论的基本目的是研究非纯公共品的配置效率问题.(二)布坎南模型——“内俱乐部理论”1.俱乐部均衡的布坎南模型布坎南的创始性研究解释的是俱乐部的自身问题,不考虑俱乐部与外部的联系,因而叫内俱乐部理论.在俱乐部研究上,布坎南既是创始人,又最具有代表性与影响力,其后的很多研究与之紧密相关.俱乐部规模包括提供的物品数与容纳的成员数两方面.如果只从俱乐部成员的角度考虑,那么按照微观经济理论,俱乐部欲实现均衡,就必须满足如下两个条件：（P92 第二自然段的后半部）2.最优俱乐部规模的决定简言之,布坎南的理论表明,俱乐部成员的效用同时取决与俱乐部物品与成员数量.若俱乐部物品太多,则用私人物品消费量少,故效用不高；若俱乐部物品太少,则效用同样较低；若俱乐部成员太多,就会因拥挤而减少效用；若俱乐部成员太少,则每人分摊成本较高,也会减少效用.所以俱乐部中的物品与成员数适度,并且应同时决定.3.布坎南模型的推论布坎南的俱乐部理论解释了非纯公共物品的配置,但这一理论同样可适用于纯公共物品与纯私人物品两个基本点极端例子.(三)联系俱乐部内外的一般理论1.俱乐部内外均衡的一般理关于俱乐部的一般理论有很多人进行了研究,其中W.奥克兰的模型较完整较有代表性.以下便以奥克兰模型为主介绍一般俱乐部理论.一般俱乐部理论从整个社会的角度分析俱乐部均衡,分析时既考虑俱乐部也考虑非成员,把两者联系在一起.在一个社会中,俱乐部成员的效用受到三个因素影响：私人物品消费量,俱乐部物品消费量,俱乐部的拥挤程度.任何一个社会成员都力求个人效用最大,为此他首先得决定是否加入俱乐部.而一旦假如俱乐部后,他还得决定对俱乐部的利用率.如何理应俱乐部又取决于俱乐部物品数量、成员人数和会费.这些都是俱乐部一般理论要解决的问题.当每个社会成员实现最大个人效用时,我们就说实现了俱乐部内外同时均衡.2.一般俱乐部理论的推论从关于俱乐部的一般模型中,可以看到其种种具体经济含义.(1)成员特性的作用.成员是否同质,对俱乐部特性的影响是不同的.(2)排斥成本问题.排斥成本指的是建立与维护一种机智,以限制俱乐部利用率与成员数的成本,前面的一般模型中未考虑到这一成本,引入这一成本后,一些结论也许要修改.(3)关于不同组织结构的效率问题.私人经营不管是由成员合作经营还是由企业经营,都可能实现配置效率.这说明非纯公共物品并不必然意味着市场失灵,并不意味着政府干预的必要性.(四)以足投票与地方公共物品资源配置1.蒂鲍特假说——以足投票理论蒂鲍特的观点表明,分权决策可以自动实现地方公共物品配置上的帕累托效率.然而,要指出的是,蒂鲍特假说压迫以来几个比较极端而不太实现的假设,这就影响到蒂鲍特理论的说服力.2.蒂鲍特假说的意义、缺陷与发展(1)意义蒂鲍特假说说,在地方公共物品生产或社会规划方面,自由资源的个人分权行动能够实现帕累托最优.蒂鲍特假说推倒巧妙,结构新颖,富有启发性.(2)缺陷蒂鲍特理论的第一个缺陷表现在(a)地方公共物品的生产存在着规模经济,而不是始终规模收益不变.(b)很难有足够数量的社区.(c)社回成员的流动性是不完全的,迁移是有代价的.此外,个人收入显然要受到他所处社区的限制,人们不可能拥有完全的信心,各社区之间存在外在效应.蒂鲍特模型的第二个缺陷是未能具体考虑地方公共物品的筹资问题,只是泛泛而谈高支出与高税收相伴.社会公共物品组合的确定也存在问题,这是蒂鲍特理论的第三个缺陷.(3)发展与此同时,蒂鲍特以足投票理论也有发展.艾拉德与希尔曼考虑了移民政策对最优社区规模的影响.伯格拉斯指出：个人的技术差异影响着边际产品,从而决定着社区类型与居民定居选择.赫尔普曼、潘斯和费什也在蒂鲍特以足理论上有了发展.3.蒂鲍特以足投票与布坎南俱乐部和萨缪尔森公共物品的比较蒂鲍特以足投票与布坎南俱乐部的关键区别在于：蒂鲍特以足投票显示的是对地方公共物品的偏好,这一地方性公共物品具有非排他性,更接近于纯公共物品；布坎南的俱乐部显示了对非公共品的偏好,这里的非纯公共品具有排他性.与此同时,两者也有共同之处：(a)蒂鲍特以足投票与布坎南俱乐部都假定同质的成员同等分摊成本；(b)社区与俱乐部是否最优取决于其成员的观点.萨缪尔森较早地分析了公共物品的配置问题,但结论令人沮丧.蒂鲍特首先注意到并区分了全国性公共物品与地方性公共物品,提出以足投票概念,从而使公共物品的配置效率问题的解决呈现转机.(五)财政联邦制1.财政联邦制财政体制与政治体制是密切相关的.就各级政府的关系而言,政府体制基本上分为单一国家、联邦和邦联三种形式.联邦体制决定了财政结构是财政联邦制.但是,公共选择学派指出,现实中的财政体制并不理想,理想的财政体制应是经济考虑建立的财政联邦制.财政联邦制的好处在于,它可以充分地实现个人自由,提高经济效率.财政联邦制与以足投票还促成了各级地方政府之间或各行政社区之间的竞争.2.最优财政结构的确定理想的财政联邦制是指一种最优财政结构,它设计到各级辖区规模的确定和地方公共物品的提供应分归哪级辖区.布坎南与弗劳尔斯指出,财政权力和责任的分配,应综合考虑下面一些因素：(1)地方公共物品的作用范围,及其外部经济的影响范围；(2)地方公共物品的生产成本；(3)集体决策成本.3.联邦职能理查德.马斯格雷夫与帕吉马斯格雷夫把联邦应参与完成的只能归纳总结为配置、分配与稳定三个方面.五户官僚机构与公共物品生产——官僚经济理论(一)官僚机构、官僚经济理论1.官僚机构与公共物品供给在政治过程中,立法决策过程确定的是公共物品的需求,至于公共物品的供给,那时政府的各级行政机构提供的.公共选择学派将各行政机关统称为官僚机构.2.传统的官僚理论传统的官僚政治理论是与公共选择观点截然不同的.关于官僚机构的较早而有最有影响的分析当数马克斯.韦伯的理论.在他看来,官僚机构是服务于当选政府所认为的那种公共利益的,它们提供的服务是不偏不倚的,有效率的,它们是一个有效的组织机构.韦伯的理论更多的是规范成分而少实证成分,实际上,他描述的官僚是一个理想的官僚模型.3.公共选择的官僚主义经济论官僚经济理论的共同特点是把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中进行分析,把官僚看成是理性的经济人,追求个人利益.官僚机构与官僚行为遵循着制度约束下的刺激反应模式.官僚经济理论基本上是用微观经济学的均衡范例来分析的.(二)尼斯坎南垄断官僚主义经济理论尼斯坎南是在综合塔洛克与唐斯成果的基础上发展自己理论的.他关注的中心是效率问题,他研究官僚机构是为了分析官僚机构对资源配置效率的影响和比较官僚组织与其他市场经济组织的相对效益.1.官僚的目标函数：最大预算尼斯坎南看来,官僚的目的不是公共效益,也不是最大效率,而是个人效用最大化.为了使个人效用最大,官僚又要追求薪水等各种因素,而这些因素除易于更迭易于管理外,又都可归结为使预算最大.2.官僚机构的外在环境官僚是在一系列约束下活动的.这里的约束来自外界.官僚机构的外在环境表现为向它提供资金购买产品的机构,如政府或者立法机构.官僚机构与政府或立法机构之间的关系,是一种双边垄断关系.但在这种双边垄断关系中,双方的权力是不对等的,其原因在于信息的昂贵致使双方的信息不对称,官僚机构相对于国会占有优势.3.官僚机构运行约束官僚机构在生产公共物品、提供公共服务的运行中,要受到需求与预算两种约束.需求约束主要来自作为选民代理人的国会,也可能来自上级行政机关.预算约束来自官僚机构内部,是一种成本约束.4.最优产量的确定与官僚机构均衡官僚总是谋求预算最大,预算最大时的产出即为均衡产出,但此时预算资金必须大于或等于最低成本开支.这表明,局的最产出除取决于预算拨款与成本开支两个因素.确定了最优产出,就以为着实现产出均衡或局均衡（即官僚机构均衡）.显然,局均衡的必要条件是,预算拨款大于或等于成本.5.预算最大化垄断官僚主义的生产效率由于官僚机构要从扩大预算规模中获取效用,在官僚机构与上级拨款单位之间存在信息不对称的双边垄断关系,因而官僚机构具有更大的自主权与垄断力.结果是：第一,生产产量相对社会最优需要过剩,故无论哪种均衡都缺乏配置效率；第二,在需求约束的均衡下,产出是以高于最低可能成本的成本供给出来的,缺乏配置效率；第三,官僚机构倾向于过量使用资本以提高预算的现值.6.米格与布朗热对尼斯坎南垄断官僚模型的发展可以说,尼斯坎南模型是公共选择文献中关于官僚机构理论的最重要罪最有价值的模型之一,因而影响也最大,受很多学者重视与发展.其中以米格与布朗热具有代表性.米格与布朗热在保留尼斯坎南基本模型的垄断假设的前提下,首先对其预算最大化假设提出挑战,认为它关于官僚的目的的假设未能区分产出和所有其他通过财政支配权而获得的特权.米格与布朗热还指出,官僚追求最大财政节余的行为,与尼斯坎南模型中追求最大预算拨款的行为正好是两个基本点极端,官僚的实际选择也处于两者之间.另外,从比较静态分析的角度来看,米格与布朗热和尼斯坎南关于公共物品需求增加的结果也是各不相同的.7.对尼斯坎南模型的批评作为一个重要理论,尼斯坎南的垄断官僚行为模型,也理所当然地受到很多批评.关于预算最大化假设,P.M.杰克逊等人指出,增加官僚效用的因素有很多,有些因素与预算规模正相反,有些因素则负相反.尼斯坎南关于作为资人的主管机构（立法机构）与作为供给者的官僚机构这一双边垄断中权利不对等的问题,也成为批评的焦点.尼斯坎南模型同其他公共选择文献一样,还包含着一个隐含的保守结论：市场比官僚机构更有效率.这以结论在尼斯坎南模型中表现为产量过度,甚至是效率降低.这一自由放任结论受到I.麦克林的批评.再者,尼斯坎南模型的基础之一——垄断假设也同样受到挑战.除此之外,尼斯坎南模型是一个经济理论,它不仅受到经济学家的批评,同时也受到一些政治家尤其是有英国文化背景的政治学家的批评.(三)竞争官僚主义经济理论1.尼斯坎南的理论尼斯坎南也专辟一章分析了官僚机构在竞争环境中的行为,只不过影响甚小.竞争发生在不同的几个局之间,竞争程度依政府级别而有所不同,尼斯坎南区别了地方政府与中央政府两个级别的官僚机构.2.布雷顿与温托布的交易行为理论概述布雷顿与温托布是竞争官僚行为理论的代表.他们的基本观点是,官僚在局机构中的行为是不断进行选择,或是选择高效率的表现,或是选择地效率的表现,着取决于官僚之间达成的交易.从布雷顿与温托布强调竞争与交易来看,他们显然是利用了标准的新古典理论.下面从选择行为、信任和竞争三个方面介绍交易官僚行为理论.3.选择行为(1)选择内容布雷顿与温托布认为,选择的内容实际上是指等级结构中不规范劳务的供给量.(2)有效行为还是无效行为的选择及其后果布雷顿与温托布指出,是提供有效的不规范劳务还是提供无效的不规范劳务,取决于如下因素：主管人与官僚之间的信任程度；官僚之间的信任程度；无效劳务供给的风险,这最终取决于监控的程度,从而又取决于监控的成本.对于是提供有效的劳务,还是无效的劳务或规范的劳务,其特点是：(a)下属在生产一项政策时要么有效率要么无效率,不可能两样都生产；(b)有效率的与无效率的行为都有风险；(c)当下属有效率时,主管人为其不规范劳务制度报酬,当下属无效率时,下属从所提供的不规范劳务中自取报酬.(3)不规范劳务数量的选择至于提供多少数量的不规范劳务,只要找出供给曲线与需求曲线即可.4.信任信任理论构成布雷顿——温布托模型的又一个要素.关于这一理论的内容,他们指出,我们必须提供并寻求回答如下：(1)为什么有些产权由信任而不是由法律支持?其原因有两个.第一个原因是官僚网络中交易的商品与劳务很难度量,所以很难建立有法律强制实行效力的契约；第二个原因是官僚网络中的交易类似于实物交换,缴获与付款在时间错开,供求双方形成一种贷款式的信用关系,在这些情况下,产权契约难以实施；(2)个人如何生产与积累信任?信任是交易双方共同生产共同消费的,是一个准公共物品,它产生于不断的交易之中.(3)个人在不同的情况下积累的信任的均衡数量是什么?(4)网络的删减会如何影响一个局机构产出的生产成本?——第三和第四个问题不是很重要,这里直接转到第五个问题.(5)信任对诸如外在性、道德危险,有条件契约之类的现象的影响是什么?在类似于市场的官僚网络中,交易的前提是以信任为基础的产权关系,信任使得上述因素不致于引发市场失灵.从这一点而言,布雷顿和温托布还是认为官僚主义机构并不必然无效率,这与尼斯坎南的结论有区别.5.竞争(1)竞争官僚机构有没有竞争,有没有效率,可依据三个标准判断：官僚在各机构间的流动性；评估官僚表现的难易程度；主管单位撤换不称职官僚的刺激强度.官僚网络中的竞争采取三中形式：官僚在局里为工作或正式地位而竞争；官僚在信任关系的网络中为地位与成员资格而竞争；网络之间与官僚机构之间为资源与权限的分配而竞争.(2)官僚间的竞争布雷顿与温托布认为,在存在着竞争的条件下,官僚的选择仍然存在,也仍然影响成本,但官僚的租金会减少乃至消失——竞争完全时就消失,竞争不完全时则减少但不会消失而依然存在.(3)局之间与网络之间的竞争布雷顿与温托布关于竞争分析的结论是,竞争并未消除选择行为,因此应依赖于主管人的监督、重组与管制来消除官僚对无效率行为的选择.(四)投入偏好与财政节余利用1.奥热霍夫斯基的理论奥热霍夫斯基的观点是,官僚通过雇佣更多的职员来使用财政节余.通过模型分析,奥热霍夫斯基的结论是,为了获得最大效用,资本和劳动的边际产品之比不得等于其价格之比,既不得等于利息率与工资之比.同时,从比较静态学的角度看,奥热霍夫斯基认为,资本价格的变动与需求的变动对资本——劳动比例的影响都是不确定的.2.皮科克的理论皮科克认为,奥热霍夫斯基的理论相对尼斯坎南模型而言确实是一个进展,但是未抓住官僚所具有的两个广泛公认的特性：谨慎与懒惰.皮科克的推论是：(a)在劳动投入成本即薪水既定时,官僚对劳动的需求即职员雇佣受到最大预算规模的限制；(b)当职员增加提高管理难度与强度、减少工间闲暇,导致官僚效用损失时,产量的扩张受到此效用损失的限制；(c)产量水平低于完全竞争时应有的产量,因而生产缺乏配置资源；(d)工间闲暇与财政节余过量,因而官僚机构运行缺乏生产效率或技术效率.(五)官僚机构主办人与官僚的关系问题1.早期的双边垄断理论(1)尼斯坎南的观点在尼斯坎南的理论中,官僚机构与主办人的关系是一个双边垄断关系,前者的预算资金来自后者的财政拨款,最终来源于税收.(2)布雷顿等人对尼斯坎南观点的反应布雷顿与温托布虽然也低估了主办人在官僚机构中的作用,但总的来说,还是认为主办人或立法机构并非如尼斯坎南而言是被动的,而是积极主动的.米格与布朗热和奥热霍夫斯基基本上接受了尼斯坎南的结论,米勒则对他们都进行了批评.2.委托人——代理人理论布雷顿与温托布认为,在官僚机构（包括私人公司）中产权不能由法律职称与维护,只能借助于信任关系维持,因而真正意义上的产权其实并不存在,存在着的只是信任网络.而近期的一些理论扭转了这一趋势,注意到官僚机构中产权的存在以及主管人与官僚主义之间存在着的以产权于契约为基础的委托人—代理人关系.在分析官僚机构中的主管人—官僚关系时注重产权的存在,这明显地是受到了60年代末70年代初阿尔钦与德姆塞茨提出的以产权为基础的厂商理论的影响.在官僚机构中,委托人为立法机构或其代表的选民,代理人是各局行政长官.由于种种原因,官僚机构中委托人与代理人的关系面临很多的问题.但是,尽管有诸多困难,官僚机构中也还是存在着委托人监督代理人的有效方式.(六)官僚机构的效率、增长与改革1.官僚机构的效率(1)效率的含义与种类综合起来看,公共选择文献对官僚机构效率的分析,区分了配置效率与X-效率两个概念.(2)配置无效率的原因对于官僚机构而言,配置效率的低下主要起因于官僚机构的垄断性质与需求显示方式.(3)X-无效率的原因官僚机构往往不可能安全实现既定目标,从而供给方面产生X-无效率,其原因有两个.一个原因是,官僚机构的目标很笼统,很抽象,难以度量,因而必须设置具体化的中间目标或操作性目标,以供官僚机构在运转实奉为准则.但是,操作目标只是正式目标的近似代替,实现操作目标只能以为着次优而不是最优,因而以为着X-无效率.另一个原因是目标的冲突.从供给方面看,官僚机构的X—无效率也起因于公共产出的难于定义与度量：既难于从物质形态上,也难于从价值形态上度量.此外,导致X—无效率的原因还有交易成本高与信息传递有损耗等原因.2.官僚机构的增长官僚机构的增长无论是表现在规模的绝对扩大,还是表现在国民经济中相对地位的上升上,都是人们感受到的突出现象.官僚机构增长也许有客观需要的一方面,但更多的是朝需要过度增长.官僚机构规模过大与增长过快,实际上以为着官僚机构效率的境地,这主要是指配置效率的降低.3.官僚机构的改革从各种文献看,无论是公共选择理论还是组织理论和公共管理理论等,都指出优化官僚机构运行的最基本方法,是强化官僚机构解说责任与外在控制.改进官僚机构的第二种方法是,改进其运行方式与组织形式,这是尼斯坎南提出的,目的是抑制其扩大预算从而扩大部门规模的倾向.满意请采纳