吴强税务师

行政法上的准法律行为是介于法律行为和事实行为之间的二级行政行为，它对相对人权益的影响弱于一级行为和三级行为，但其影响仍然是存在的。准法律行为对管理相对一方、行政诉讼制度、行政程序立法都产生重要作用。然而，中国行政法治的理论和实践都忽视了该问题。正因为如此，进行准法律行为的行政法调整是很有必要的，应在立法中统一准法律行为的名称，制定一套准法律行为的程序规则，将准法律行为纳入行政复议制度范围之内，让侵权的准法律行为承担赔偿责任。关于行政行为的分类问题近年来行政法学界研究颇多。不少分类标准和分类方式不仅有重要的理论意义，而且有重要的实践意义。如抽象行政行为与具体行政行为的分类标准就被《中华人民共和国行政诉讼法》采纳。一次行政行为与二次行政行为、原始行政行为与改变后的行政行为、内部行政行为与外部行政行为、职权行为与授权行为和委托的行为等等都在行政法治实践和行政法学理论中被广泛承认和运用。然而，有关行政法上的法律行为、准法律行为、事实行为以及它们之间的关系却没有引起应有的关注。笔者拟就行政法上的准法律行为予以探讨，以求教于同仁。一、准法律行为在行政行为中的地位行政行为可以有多种多样的分类标准，[1] 每一种分类标准都有利于从不同的角度对其考察。笔者认为，行政行为从其功能看主要是对社会发生作用。也就是说，行政行为的影响主要是改变甚至决定管理相对一方的权利义务关系。对相对一方的权益关系产生影响是行政行为的实质所在。但是，在复杂的、庞大的行政行为体系中各种行政行为对社会、管理相对一方当事人所产生影响的强弱程度是有所不同的，存在量上的变化。依此可以按行政行为对管理相对一方权益所产生的强弱程度对行政行为进行分类：对于管理相对人权益关系产生强烈或直接影响的行政行为可以称之为一级行政行为，它能够直接改变相对人的权利义务关系，产生直接的行政法效果，这类行为就是行政法上的法律行为。如行政命令、行政处罚、行政强制等等。有些行政行为对相对一方当事人的权益关系所产生的影响是极其间接的，它的作用范围主要在行政系统内部，如行政计划行为、行政公文处理行为、内部行政通报行为、行政预测行为等，这些行为在行政行为体系中处于第三级别，可以称之为三级行政行为。通常所说的行政法上的事实行为都属于此。二级行政行为是介于一级行政行为与三级行政行为之间的行政行为，它对相对人权益的影响弱于一级行为，如行政法上的确认行为、公证行为、受理行为、通知行为、认可行为等等。这类行为在行政法学理论上可以叫做准法律行为。[2]由此可见，准法律行为在行政行为体系中是二级行为。事实上，在行政执法实践中，上述三类行政行为都是客观存在的，而且有明确的范围和界限。就法律行为和准法律行为而言，二者相辅相成，有时甚至难于割裂开来，一个法律行为的实施往往需要诸多准法律行为共同起作用。如行政机关在实施行政处罚时，必须有通知、受理、裁决等诸多准法律行为的作用。而这些准法律行为作为一个行为范畴看又是独立的、成体系的，甚至可以不依赖法律行为而存在。当然，准法律行为和法律行为的关系形态是多种多样的，在研究二者关系时不能绝对化。相比之下，事实行为与准法律行为的界限则是比较容易区分的。因为事实行为与相对人的权益关系极其间接，如很难看出行政公文处理行为与相对人的权益有多大关系。事实行为的最大特点是灵活性、内部效力性和与行政法关系的疏远性。而准法律行为往往基于一定的、具体的行政管理关系和行政法关系而产生，如没有管理相对人之间的权益争执就不可能有公证行为，没有相对人在行政法上的请求、申诉等行为就没有受理行为等等。事实行为和准法律行为的界限是不易混淆的。把二级行政行为叫准法律行为是有一定道理的，因为从三个级别的行为距离看，准法律行为离法律行为更近一些，而离事实行为则要远一些。或者说准法律或多或少具有一定的法律属性。尽管对当事人的权益关系产生的影响没有法律行为那样强烈，但其 影响仍然是存在的。总之，准法律行为是行政行为的一种特殊形态，其特殊性不仅体现在行为属性上，而且也体现在行为效力上。二、准法律行为的法律意义（1）准法律行为对管理相对一方的法律意义。公民、 法人和其他社会组织如果认为行政机关的行政行为有违法或不当情形，便可以以行政复议或行政诉讼的手段要求救济，并最终通过行政机关的复议或人民法院的判决撤销或变更不当、甚至违法的行政行为。换言之，对于行政机关作出的牵涉到公民权益的行政行为，公民有两个方面的请求权：一是实体上的请求权，即从实体权利义务上要求改变原行政行为，保护自己的实体权利，要求审查行政机关行政行为的实体内容。行政复议和行政诉讼主要是保护管理相对一方在实体上的权利义务关系。二是程序上的请求权。通过这一权利，公民、法人可以要求行政机关或人民法院改变行政行为的程序部分，使行政行为依法定程序作出。对于行政法上的法律行为，公民、法人和其他社会组织既可以提出实体上的请求，也可以提出程序上的请求，就是说他们既有实体上的请求权，也有程序上的请求权。而行政法上的准法律行为对于当事人来讲，仅有程序上的请求权，而没有实体上请求权。一方面是由于准法律行为往往附属于法律行为，另一方面是因为准法律行为很少直接涉及相对一方当事人在实体上的权利义务。如对于行政机关在对相对人实施行政处罚时的通知行为，公民、法人不能提出实体上的权利请求，只能就通知行为的操作过程提出请求。对于特殊的准法律行为相对人可以提出实体上的权益请求，但必须受一定条件的制约。如对于行政机关的公证行政行为相对一方当事人可以提出异议，以保护自己的实体权利，但这仅限于公证行为所涉及的权利，且只能在公证决定书作出之前提出，而不可待公证书作出后再行救济。（2）准法律行为对于行政诉讼制度的法律意义。 行政诉讼制度的核心问题是对行政行为进行司法审查。所谓司法审查就是由作为行政系统之外的人民法院根据司法程序对行政机关行政行为的合法与否进行审查，并作出维持、变更或撤销的裁判。司法审查的实质是通过司法系统对行政权进行有效约束。而在法律形式上则是对行政机关行政行为的合法性进行判断。那么，什么样的行政行为可以进行司法审查，什么样的行政行为不可以进行司法审查就成了司法审查制度的一个重要问题。我国行政诉讼法只认可了人民法院有限的司法审查权，即仅允许一部分行政行为进入司法程序，而相当一部分行政行为是不能如此的，如行政机关的抽象行政行为、行政机关的内部行为、国防外交等重要的国家行为都不能列入司法审查的程序。笔者认为，行政法上的准法律行为是不能进行司法审查的。也就是说，此类具体行政行为，相对一方当事人不能够提起行政诉讼。其中缘由显而易见，一则准法律行为牵涉到实体性权利义务相当少，而行政诉讼主要是解决实体上的权利义务问题的。二则准法律行为与法律行为相比呈现出很强的柔性，即这种行为在法律关系中的单方问题不那么强烈，如行政机关的行政确认行为往往是在多方互相协商下对有争议的权益关系作出认可的。显然，准法律行为在作出之前就经过了某种公平协商阶段，它的纠纷属性没有法律行为突出，所以《中华人民共和国行政诉讼法》在列举可以起诉的诸种具体行政行为时，并没有将确认、公证、受理、通知等准法律行为列举出来。应当指出，准法律行为的不可起诉性并不妨碍人民法院在对法律性行政行为进行司法审查时，从程序上审查附属的准法律行为。（3）准法律行为对于行政程序立法的法律意义。 在有些国家行政程序法被提到了非常高的角度来认识。大多数发达国家都认为行政法本身就是有关行政程序的法律，[3]从行政决策、行政执法、 行政监督等方面保证行政行为的程序化。

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准行政行为研究2003-11-27 11:17:13 页面功能 【字体：大 中 小】【打印】【关闭】 准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。 一、准行政行为的概念及特征 学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”（见《行政法词典》，黎国智主编）。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”（见《行政法概要》，张家洋编）。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”（见《日本行政法通论》，杨建顺编）。 在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”（孔繁华：《准行政行为》，载《陨阳师范专科学校学报》2000年第2期）我们赞同通说的定义，并认为准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。 根据通说的定义，准行政行为具有下列特征： 1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规、规章授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。 2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。 3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其‘对外’的法律效果特性”。（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”（杨小君：《关于行政认定行为的法律思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期）在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。 4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”（朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期）根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。 二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义 （一）准行政行为与行政法律行为 行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。 （二）准行政行为与事实行为 “事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”（见《走出低谷的中国行政法学》，张尚鷟主编）。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。（吴强：《行政事实行为浅论》，载《郧阳师范高等专科学校学报》2001第21卷第4期）这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。 （三）准行政行为与程序行政行为 程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；（朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期）学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”（朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期）可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。 （四）准行政行为与准行政主体的行为 行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规、规章授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规、规章授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在学校自治范围内实施的内部学纪处理等教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织（如足协），不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。 三、准行政行为的表现形态 （一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”（杨生：《行政受理行为初论》，载于《行政法学研究》2000年第4期）受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。 （二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”（阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》。，载于《行政法学研究》1999年第2期）有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”（阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》，载于《行政法学研究》1999年第2期） （三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。 （四）确认（认定）。准行政行为意义上的确认指行政主体对特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。根据定义，可以得出确认的主要特征：1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”（杨小君：《关于行政认定行为的思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期）在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。 （五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。 （六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众一般比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。 （七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。 （八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。 需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可发现蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的-”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生变化。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。 四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外 在行政诉讼中，并非所有的行政争议都可以提交到人民法院进行裁判。也就是说，有相当一部分行政争议不属于人民法院司法审查的范围。有些行政行为是可诉的，而有些行政行为是不可诉的。各国的法制背景不同，其范围也不一样。我国行政诉讼受案范围，随着时间的推移，也在不断地发展变化，但无论怎样变化，衡量行政行为是否可诉的标准却是确定的。深入认识、理解行政行为的可诉性标准，有助于我们研究涉及准行政行为案件的受理。 行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准： 第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行政行为。确立主体标准可以排除下列主体的行为可诉：行政机关以外的国家机关（审判机关、检察机关、立法机关）的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。 第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家行政职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。 第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以依法采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。 第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。 第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度相关。在我国，目前有几种行为司法机关不可能作出合法性判断：国家行为、抽象行政行为、行政机关对公务员的奖惩任免行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。 准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。 根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。 前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日） 此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”（见《德国普通行政法》，〔德〕平特纳著，朱林译）。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。 由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，至少在理论上，准行政

法律行为具有以下三个特征：第一，法律性。法律行为是法的现象的重要组成部分，是由法律规定的、具有法律意义、可以用法律进行评价的人的行为，由此区别于一般的社会行为。第二，社会性。法律行为作为人的活动，具有社会性的特征，法律行为并不是一种孤立的行为，而是其他社会行为的一种形式或一个方面。第三，法律行为是能够为人的意志所支配的行为，具有意志性。法律行为是人所实施的行为，受人的意志所支配。反应了人们对一定的社会价值的认同，一定利益和行为结果的追求以及一定的活动方式的选择。