注册会计师行业监管体系

注册会计师协会(以下简称协会)是管理、监督并服务于注册会计师行业的自律性组织，其行业监管职能在日常工作中显得尤为突出。但是我国注册会计师行业起步较晚，行业监管体系在不少地方协会特别是地市级基层协会尚未建立，或者尚待完善。本文试就如何建立和完善协会的行业监管体系进行探讨，并就行业监管体系的运作谈谈我们的构想。一、业务监管体系的职能就总体而言，协会的业务监管职能主要是对注册会计师和会计师事务所(以下简称事务所)的职业道德、执业质量进行监督、检查，并在涉及监管内容的方面为事务所及注册会计师提供服务。具体划分为检查、咨询、保护和惩戒等几个方面。(一)检查职能检查的目的在于提高注册会计师的执业水平，保证执业质量；并凭借检查、调查所取得的证据资料，保护注册会计师及事务所的合法权益，惩戒违反职业道德规范或具有其他过错的事务所及注册会计师。按照检查要求主体的不同和检查是否具有特定目的划分，可分为日常检查和调查两类：1.日常检查，具体可分为一般性检查和专项检查、全面检查和重点抽查、经常性的检查与临时性检查、联查、互查等。2.调查，又称专案调查，主要指协会收到举报或投诉，需要对某事务所的某项具体业务展开调查，或者事务所及注册会计师认为受到不当的民事或刑事处罚，请求协会为其行使抗辩权而展开调查。协会应形成完善的信息反馈机制，通过计算机网络掌握事务所的各种情况，及时组织专案调查，建立健全举报制度。(二)咨询职能随着事务所和注册会计师业务逐步拓展和日益复杂，协会的咨询职能将日益显现其重要性。目前因执行质量事故而导致事务所和注册会计师陷于被动甚至被推上被告席的，很大一部分原因属于执业人员业务能力所限或对法规、准则理解的偏差，导致技术处理上的失误。这种情况下，注册会计师及事务所对协会的鉴定表态成为一种主动的需求，希望协会能够通过行业监管体系提供更多的咨询服务，这就为协会监管咨询职能的发挥提供了广阔的空间。(三)保护职能依法保护事务所及注册会计师的合法权益，不但是监管体系的一项职能，也是协会的一种责任，这一点目前显得尤为迫切。近几年来，不少事务所成为代偿代赔的诉讼目标，只要事务所出具的验资或审计报告有所谓不实之处，不论造成不实的过错责任是否在注册会计师，也不论造成的损失与事务所报告之间有无必然因果关系，更不论诉讼时效是否已过期，事务所往往被追加为共同被告或被追加为被执行人，而且此种情况有愈演愈烈之势。协会作为注册会计师行业的权威机构，应为事务所及注册会计师的不公正待遇仗义执言，这样会比事务所及注册会计师自己抗辩的收效大得多。(四)惩戒职能惩戒，是对违反职业道德规范、在执业过程中具有重大过错且形成危害后果的事务所及注册会计师实施处罚，以促进其改正错误、遵守职业道德和提高执业质量，并使其他事务所和注册会计师引以为戒。协会对事务所及注册会计师的监督检查应与惩戒处罚结合起来，只检查不处理不算监管，也达不到监管的目的。目前，对事务所和注册会计师的处罚分为三个类型：1.协会处罚，指协会按照章程和行业规则、规范的规定，以协会名义实施的处罚，如通报批评、停止会籍等；2.由财政部门依据《违反注册会计师法处罚暂行规定》等，对事务所及注册会计师实施的行政处罚，如暂停执业、撤销事务所等；3.由司法机关依据《民法通则》、《刑法》等规定，对事务所及注册会计师所实施的处罚，包括承担民事责任、追究刑事责任等。二、行业监管体系的建立和运作完善的监管机构和过硬的监管队伍是搞好业务监管工作的可靠保证。根据协会监管工作的职能，参照司法体系的相关做法，笔者认为应在协会监管体系下分别建立调查、鉴定和惩戒三个专业委员会。(一)调查委员会调查委员会可以协会监管部原分工人员为基础，抽调在大、中型事务所工作过、具有相关业务资格的注册会计师为委员会的成员。调查委员会组成人员分专职和兼职两类，必要时可临时向律师和政府有关部门专业人员咨询。调查委员会组织审议、讨论专案调查组的调查小结(总结)或调查报告时，应通知所有委员出席；组织调查听证会时，除应通知一定数量的委员出席外，还应通知被调查的事务所及注册会计师列席听证，接受质询。调查委员会通过调查并审议通过的调查报告，应连同其他调查材料装订成卷宗，以书面形式移送鉴定委员会。移送鉴定委员会的调查报告，应与有关当事人(包括被调查的事务所及注册会计师，以及其他对本案有利害关系的单位或个人)见面并征求意见。调查委员会对立案事项经调查确认被调查的事务所及注册会计师无过错，或虽有过错但情节显著轻微不足以给予处罚时，应以调查小结(总结)或调查报告形式，提出撤销案件的建议，调查材料不再移送鉴定委员会。调查委员会对鉴定委员会和惩戒委员会对具体案件的鉴定结论或处理决定持有异议的，可通过协会监管部提出书面抗辩或抗诉。(二)鉴定委员会鉴定委员会同样以协会监管部原分工人员为基础组建，除抽调业务熟练、为人正直的资深注册会计师，还应聘请对注册会计师事业热心、具有一定权威的律师兼任委员或担任法律顾问。当鉴定委员会经审查认为调查确认的事实不清、证据不足时，可将专案卷宗退回调查委员会，以书面形式通知调查委员会重新调查或作补充调查。鉴定委员会经审查鉴定，认定被审查的事务所及注册会计师有过错并需要给予处罚(包括通报批评，下同)的，应将鉴定结论与所附卷宗一并移送惩戒委员会。鉴定委员会经审查鉴定，确认被审查的事务所及注册会计师在具体案件中无过错，或虽有过错但情节轻微不足以给予处罚的，应将鉴定结论及处理意见报协会批准撤销案件，鉴定材料不再移送惩戒委员会。经审查认定事务所及注册会计师并无过错，而因客户或第三方的原因致使执业人员对具体被审验事项判断错误，鉴定委员会可以书面通知被审查的事务所及有关投诉人。鉴定委员会对协会监管部转来调查委员会抗辩或抗诉的案件要求重新鉴定的，应另外组织人员审查材料，重新作鉴定结论。鉴定委员会接到基层协会鉴定委员会或事务所及注册会计师请求对具体业务事项进行鉴定的，经协会监管部同意，可以受理并给予鉴定，但送审的基层协会或事务所及注册会计师应对送审材料的真实性、全面性负责，鉴定委员会的鉴定结论应以咨询意见书面形式出具。鉴定委员会对惩戒委员会就具体案件的处理决定持有异议的，可通过协会监管部提出抗辩或抗诉。鉴定委员会对事务所及注册会计师提出的法院等有关部门对其处罚不当的案件，经调查委员会调查和本委员会鉴定后，如果认为处罚的确有错，应当向实施处罚的法院等部门提出抗辩或提出其他形式的书面交涉。(三)惩戒委员会惩戒委员会亦应以协会监管部原分工人员为基础组建，该委员会主任可由监管部主任或协会正、副秘书长兼任，同时约请政府有关部门人员参加；必要时，也可聘请律师担任法律顾问。惩戒委员会对鉴定委员会移送的鉴定结论及所附案件卷宗进行审查，经审查认为调查报告认定的事实不清、证据不足，或鉴定结论定性不准、适用法律、法规和准则不当的，可以退回材料，要求调查委员会或鉴定委员会作补充调查、补充鉴定或重新鉴定。惩戒委员会经审议决定对被审查的事务所及注册会计师实施处罚的，文件印发前应与被处罚的事务所及注册会计师见面，充分征求受处罚的单位或个人的意见；必要时，惩戒委员会也可以组织听证会，受处罚的单位或个人应出席听证会并可以为自己的过错进行申辩。惩戒委员会经审议决定不对受审查单位或个人实施处罚的，应将审议意见报协会监管部批准；惩戒委员会对经审议决定不处罚的案件和经审议决定不改变以前已作处罚决定的案件，应以书面形式通知相关单位或个人。事务所及注册会计师及其他当事人对协会实施的或协会参与实施的处理不服，可以向协会监管部申请复议，也可以向上一级协会申诉，协会监管部认为需要重新调查、鉴定和复议处理的，或上级协会指定复查复议的，应当照办，其程序与以上相同。惩戒委员会议事规则应与以上两委员会相同。三、业务监管体系各专业委员会的职责和权限(一)调查委员会的职责和权限1.调查委员会负责对协会监管部受理立案的案件组织专案调查，并参与组织对所属事务所执业质量的日常检查。2.调查委员会组织专案调查的案件应包括：(1)事务所的客户或第三人就事务所及注册会计师在执业过程中的过错向协会或其他有关机构进行的举报或投诉；(2)事务所及注册会计师在执业中受到不公正待遇而向协会提出请求保护的申请；(3)协会监管部交办的事务所及注册会计师认为处罚不当要求重新调查处理的案件；(4)协会监管部交办的财政、审计、法院等有关部门转来要求对事务所及注册会计师的过错进行处罚需要调查的案件；(5)协会参与处理的案件，当事人不服，依照《行政复议法》申请复议，而需要重新调查或作补充调查的案件；(6)协会监管部从其他渠道获得信息认为需要立案调查的案件。3.调查委员会专案调查的内容应包括：(1)事务所及注册会计师在执行具体业务时，是否按照独立审计准则、实务公告等规定的程序实施?有无违反职业道德规范?在执业过程中有无违法、违纪行为?(2)引发立案调查的审计、验资等被审验事项的实际情况如何?(3)事务所及注册会计师对被审验事项所发表的审验意见或所出具的证明是否正确?是否符合被审验事项的实际情况?所作结论依据的证据是否充分?适用的法律、法规是否适当?4.调查委员会对调查终结的案件，应在调查小结(总结)或调查报告中就被审查的事务所及注册会计师的具体职务行为有无过错及过错的性质、程度以及危害后果发表意见。5.调查委员会应关注已调查案件的鉴定及处理情况，调查委员会认为移送案件鉴定或处理不当的，有权通过协会监管部提出抗辩或抗诉。6.调查委员会应对鉴定委员会、惩戒委员会要求重新调查或补充调查的案件或事项实施调查，并及时将新的调查材料及修正后结论移送要求重新调查或补充调查的专业委员会。(二)鉴定委员会的职责和权限1.鉴定委员会负责审查调查委员会移送的调查终结的案件，并就被调查的事务所及注册会计师有无过错及过错的性质和程度进行鉴定，也可以对被审查案件本身涉及的事项的质和量进行鉴定。2.鉴定委员会鉴定事务所及注册会计师在执业过程中的过错，包括程序性过错和实质性过错，程序性过错指事务所及注册会计师是否按执业道德规范及准则、实务公告的要求进行执业；实质性过错是指专业判断、适用法律法规及认定被审验事项的性质、数量的错误。3.鉴定委员会对协会监管部转来所属基层协会和事务所及注册会计师申请鉴定的案件或其他事项，有责任组织专业人员进行鉴定并以委员会的名义发表鉴定意见。4.鉴定委员会经审查认为调查结论不当或依据不足，调查的事实不清或证据不足时，有权要求调查委员会重新调查或作补充调查。5.鉴定委员会应关注已鉴定并移送案件的处理情况，认为移送案件处理不当的，有权通过协会监管部向惩戒委员会提出抗辩或抗诉。6.鉴定委员会对惩戒委员会提出进行重新鉴定或补充鉴定的案件或事项，应及时予以办理。7.鉴定委员会对监管部交办的事务所及注册会计师认为因协会鉴定不当导致错误处罚而要求重新鉴定的，监管部转来调查委员会的抗辩或抗诉的案件，以及依照《行政复议法》复议需要重新或作补充鉴定的案件，应在原鉴定人员以外组织专业人员重新鉴定。重新鉴定时，如果认为原调查材料反映的事实不清，有权要求调查委员会重新调查或作补充调查。(三)惩戒委员会的职责和权限1.惩戒委员会负责对鉴定委员会移送的案件作出处理决定。对于调查事实无误、鉴定结论正确但因处罚不当而需要撤销或改变已生效的处罚决定的，惩戒委员会可直接审议处理。2.处理决定包括不处罚和给予处罚两类。给予处罚还应按过错情节、危害后果及其他有关规定分为若干种具体处罚形式，如通报批评、警告、罚款、暂停执行部分或全部业务、吊销有关执业许可证、撤销事务所等。3.惩戒委员会有权对调查报告及鉴定结论进行评价，认为需要时，有权要求调查委员会、鉴定委员会作补充调查、补充鉴定或重新鉴定。4.惩戒委员会对协会监管部转来的调查委员会或鉴定委员会向本会提出的抗辩或抗诉，应及时处理并将处理结果书面通知提出抗辩或抗诉的专业委员会

《注册会计师法》第五条规定： 国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。

1、《会计法》确立了“三位一体”的会计监督体系。所谓三位，是指会计监督体系的结构包括三个层次：即单位内部的会计监督、政府监督和社会监督。所谓一体，是指各层次监督之间的相互联系、相互协调形成一个有机整体。

2、单位内部监督是指为了保护其资产的安全完整，保证其经营活动符合国家法律、法规和内部制度，提高经营管理水平和效率，而在单位内部采取的一系列相互制约、相互监督的制度与方法。内部监督的本质是内部控制，是内部管理的重要组成部分。

3、社会监督主要是指由注册会计师及其所在的会计师事务所依法对委托单位的经济活动进行审计、鉴证的一种监督制度。社会监督是对内部监督的再监督，其特征是监督行为的独立性和有偿性。

4、政府监督主要是指财政部门代表国家对各单位和单位中相关人员的会计行为实施的监督检查，以及对发现的违法行为实施行政处罚。政府监督是对内部监督和社会监督的再监督，其特征是强制性和无偿性。