会计管制政策

财政部门实施会计监管办法 第一章 总则 第一条 为规范财政部门会计监督工作，保障财政部门有效实施会计监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)、《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《企业财务会计报告条例》等有关法律、行政法规的规定，制定本办法。 第二条 国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门(以下统称财政部门)对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织(以下统称单位)执行《会计法》和国家统一的会计制度的行为实施监督检查以及对违法会计行为实施行政处罚，适用本办法。 当事人的违法会计行为依法应当给予行政处分的，执行有关法津、行政法规的规定。 第三条 县级以上财政部门负责本行政区域的会计监督检查，并依法对违法会计行为实施行政处罚。 跨行政区域行政处罚案件的管辖确定，由相关的财政部门协商解决；协商不成的，报请共同的上一级财政部门指定管辖。 上级财政部门可以直接查处下级财政部门管辖的案件，下级财政部门对于重大、疑难案件可以报请上级财政部门管辖。 第四条 财政部门对违法会计行为案件的处理，应当按照本办法规定的程序，经审查立案、组织检查、审理后，作出处理决定。 第五条 财政部门应当在内部指定专门的机构或者在相关机构中指定专门的人员负责会计监督检查和违法会计行为案件的立案、审理、执行、移送和案卷管理等工作。财政部门内部相关机构或者职责的设立，应当体现案件调查与案件审理相分离、罚款决定与罚款收缴相分离的原则。 第六条 财政部门应当建立健全会计监督制度，并将会计监督与财务监督和其他财政监督结合起来，不断改进和加强会计监督工作。 第七条 任何单位和个人对违法会计行为有权检举。 财政部门对受理的检举应当及时按照有关规定处理，不得将检举人姓名和检举材料转给被检举单位和被检举人个人。 第八条 财政部门及其工作人员对在会计监督检查工作中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。 第二章 会计监督检查的内容、形式和程序 第九条 财政部门依法对各单位设置会计账簿的下列情况实施监督检查： (一)应当设置会计账簿的是否按规定设置会计账簿； (二)是否存在账外设账的行为； (三)是否存在伪造、变造会计账簿的行为； (四)设置会计账簿是否存在其他违反法律、行政法规和国家统一的会计制度的行为。 第十条 财政部门依法对各单位会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料的真实性、完整性实施监督检查，内容包括： (一)《会计法》第十条规定的应当办理会计手续、进行会计核算的经济业务事项是否如实在会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料上反映； (二)填制的会计凭证，登记的会计账簿、编制的财务会计报告与实际发生的经济业务事项是否相符； (三)财务会计报告的内容是否符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (四)其他会计资料是否真实、完整。 第十一条 财政部门依法对各单位会计核算的下列情况实施监督检查： (一)采用会计年度、使用记账本位币和会计记录文字是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (二)填制或者取得原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (三)财务会计报告的编制程序、报送对象和报送期限是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (四)会计处理方法的采用和变更是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (五)使用的会计软件及其生成的会计资料是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定； (六)是否按照法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定建立并实施内部会计监督制度； (七)会计核算是否有其他违法会计行为。 第十二条 财政部门依法对各单位会计档案的建立、保管和销毁是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定实施监督检查。 第十三条 财政部门依法对公司、企业执行《会计法》第二十五条和第二十六条的情况实施监督检查。 第十四条 财政部门依法对各单位任用会计人员的下列情况实施监督检查： (一)从事会计工作的人员是否持有会计从业资格证书； (二)会计机构负责人(会计主管人员)是否具备法律、行政法规和国家统一的会计制度规定的任职资格。 第十五条 国务院财政部门及其派出机构和省、自治区、直辖市财政部门依法对会计师事务所出具的审计报告的程序和内容实施监督检查。 第十六条 财政部门实施会计监督检查可以采用下列形式： (一)对单位遵守《会计法》、会计行政法规和国家统一的会计制度情况进行全面检查； (二)对单位会计基础工作、从事会计工作的人员持有会计从业资格证书、会计人员从业情况进行专项检查或者抽查； (三)对有检举线索或者在财政管理工作中发现有违法嫌疑的单位进行重点检查； (四)对经注册会计师审计的财务会计报告进行定期抽查； (五)对会计师事务所出具的审计报告进行抽查； (六)依法实施其他形式的会计监督检查。 第十七条 财政部门实施会计监督险查，应当执行《财政检查工作规则》(财政部财监字[1998]223号)和本办法规定的工作程序、要求，保证会计监督检查的工作质量。 第十八条 在会计监督检查中，检查人员应当如实填写会计监督检查工作记录。 会计监督检查工作记录应当包括下列内容： (一)检查工作记录的编号； (二)被检查单位违法会计行为发生的日期、记账凭证编号、会计账簿名称和编号、财务会计报告名称和会计期间、会计档案编号； (三)被检查单位违法会计行为主要内容摘录； (四)会计监督检查工作记录附件的主要内容和页数； (五)其他应当说明的事项； (六)检查人员签章及填制日期； (七)检查组长签章及日期。 前款第(四)项所称会计监督检查工作记录附件应当包括下列材料： (一)与被检查事项有关的会计凭证、会计账薄、财务会计报告等会计资料的复印件； (二)与被检查事项有关的文件、合同、协议、往来函件等资料的复印件； (三)注册会计师及其会计师事务所出具的审计报告、有关资料的复印件； (四)其他有关资料。 第十九条 财政部门实施会计监督检查，可以在被检查单位的业务场所进行；必要时，经财政部门负责人批准，也可以将被检查单位以前会计年度的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他有关资料调回财政部门检查，但须由组织检查的财政部门向被检查单位开具调用会计资料清单，并在三个月内完整退还。 第二十条 财政部门在被检查单位涉嫌违法的证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经财政部门负责人批准，可以对证据先行登记保存，并应当在七日内对先行登记保存的证据作出处理决定。 第二十一条 国务院财政部门及其派出机构在对有关单位会计资料的真实性、完整性实施监督检查过程中，发现重大违法嫌疑时，可以向与被检查单位有经济业务往来的单位、被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况。向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，应当经国务院财政部门或者其派出机构负责人批准，并持查询情况许可证明；向被检查单位开立账户的金融机构查询情况，应当遵守《关于财政部及其派出机构查询被监督单位有关情况若干具体问题的通知》(财政部、中国人民银行财监字[2000]39号)的规定。 第二十二条 检查组应当在检查工作结束后十日内，将会计监督检查报告、会计监督检查工作记录及其附件、被检查当事人提出的书面意见提交组织检查的财政部门。 会计监督检查报告应当包括下列内容： (一)检查的范围、内容、形式和时间； (二)被检查单位的基本情况； (三)检查组检查工作的基本情况； (四)当事人的违法会计行为和确认违法事实的依据； (五)对当事人给予行政处罚的建议； (六)对当事人给予行政处分的建议； (七)对涉嫌犯罪的当事人提出移送司法机关的建议； (八)其他需要说明的内容； (九)检查组组长签章及日期。 第二十三条 财政部门对于检查组提交的会计监督检查报告及其他有关材料应当按照本办法第四章的有关规定进行审理，并作出处理决定。 第三章 处理、处罚的种类和适用

政府管制的目的在于提高经济效益和维护社会公正。如果这一目的得不到真正实现，那么就可视之为管制失败。政府在上市公司财务信息披露中具有监管功能，但这种功能是有限度的，并且是有条件的（崔学刚，2004）。管制要把握一个度，管制太松不能影响被管制者的效用函数，管制太严又势必会严重影响其效用而引起被管制者的反感。最佳措施是在政府适度管制的基础上引入市场机制，实施管制替代。目前我国经济正处于转型时期，而转型实际上是一个制度变迁和制度创新的过程，会计管制同样面临着变革。西方发达国家的实践表明，管制替代是管制改革的发展趋势，管制替代是用新型管制或其他治理工具替换原有的管制，以此消除管制失灵现象，实现对公共事务的良好治理。和会计相关的管制替代措施主要包括：过程管制即政府管制部门通过制定规范性程序来约束管制对象的行为方式，对使其行为结果能达成何种状态并不做强制性的规定。过程管制主要强调的政府管制部门为管制对象设定最符合成本效益分析标准的行为方式，以此规范管制对象的行为与活动。联合管制指政府与企业等各种组织通过协商谈判达成一致，各方分工合作，共同制定与执行管制政策。联合管制与传统政府管制的最大区别在于政府不再是唯一的管制主体，意味着管制主体的多元化与网络化，对于那些专业性很强且行业组织发达的部门，政府往往会选择联合管制。自我管制自我管制意味着政府完全从管制主体的行列中抽身而出，政府将管制规则的制定权与执行权交给原先的管制对象，由其进行自我管理、自我规范与自我约束。通过一定法定程序将原先垄断的管制权利授予其它非政府组织，由这些非政府组织履行管制的职责，而原先的被管制者往往依托一定的组织掌握并行使管制权，成为了自我管制的管制主体。长期以来，我国会计管制的实施是对会计信息生成过程进行规范和控制，以期望提高会计信息质量，如会计委派制、稽查特派员制度等，都体现了“过程管制”的内涵。但是过程管制的成本较高，而且由于经济业务和会计业务的日趋复杂，存在很多政府力不能及的地方，使采用过程管制的政府会计管制的成本大于收益，在监管机制不完善时，监管成本是高昂的，收效是低微的；随着监管机制的完善，被监管者开始按部就班进行会计运作，会计信息质量得以提高，监管成本开始下降，至A点取得了最大的成本效益差，监管效果最佳；越过A点，再强化监管，就可能引起被监管者的抵制，在短时期的抗衡后，迅速缩减成本效益差，最终走向会计市场失灵。完全靠政府管制很难使管制的力度一直维持在最佳点上。建议应充分发挥市场各个参与主体在会计管制中的作用。其实在会计监管体系中，政府不是唯一的主体，还存在会计职业界、企业和市场等多元监管主体。如对注册会计师的管理一度倾向于以行业自律（自我管制）为主，实施自我管理。这种自我管制存在致命的缺陷，自律组织既是“守护神”又充当“监管者”角色，安然事件以后，美国成立了独立性相当强的公众公司，会计监察委员会实施对注册会计师行业的管制。会计职业管制成功地由自我管制向联合管制转换。联合管制将有利于职业界的自觉管理、企业的自主运作、市场的自发调节，弥补政府会计管制中存在的缺陷，最终形成政府、市场、企业和职业界之间的良性循环。这种由会计职业界、政府部门和民间机构制定会计准则进而体现监管者的意志的模式，已被越来越多的国家所接受和采纳。我国会计信息披露管制体系类似于美国会计信息管制体系，只是在法律管制和行业规范管制之间还有制度管制与准则管制并行，准则和制度的制定权和最终决定权都归政府，因此行业规范管制的独立性不强，相对应的是其风险责任意识弱化。以政府为管制主体可增加会计信息披露管制的权威性和实施效率。但是行业规范管制的力量太弱则会影响管制的效果，形成上有政策下有对策的局面。因此要提高管制的效果，就必须成立新的独立机构，赋予其相应的行业管制权利，实行联合管制，才更有利于发挥各个会计信息披露管制层次的管制效力。