政府会计改革权变模型

一是建立健全法律法规。政府会计改革的顺利进行，有赖于相关法律法规的进一步健全和完善。要积极推动《会计法》、《预算法》的修订，使编制权责发生制的政府综合财务报告工作于法有据。二是制定统一的政府会计准则。制定政府会计基本准则；根据基本准则制定政府财务会计具体准则，以规范政府会计主体的会计确认、计量和报告行为；整合现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度，构建以政府综合财务报告为核心的政府财务会计体系。三是编制政府综合财务报告。在总结政府综合财务报告试编经验基础上，结合政府会计准则建设进程，按照政府会计准则编制权责发生制的政府综合财务报告。四是编制地方政府债务报告。合理确定地方政府债务边界，统一政府债务的信息来源和统计口径，在政府负债会计准则基础上编制地方政府债务报告，进一步规范地方政府融资行为。五是修订完善政府预算会计制度。修订财政总预算会计制度，建立单位预算会计制度，构建以决算报告为核心的政府预算会计体系，实现政府预算会计制度与政府财务会计准则的有效衔接。六是推进行政事业单位财务制度改革。明确政府会计改革后行政事业单位财务制度的定位，实现财务制度与政府财务会计准则和预算会计制度的有效衔接。七是全面清理核实政府资产负债项目。对政府的资产项目以及政府承担偿还责任的负债项目进行清理、审核、评估、确认，真实、完整、准确反映政府资产负债。八是建立政府会计信息系统。结合政府会计准则建设进程，开发支持两套会计核算体系并行的政府会计信息系统，服务于权责发生制的政府综合财务报告和预决算报告的编制，实现与财政收支总分类账系统、国库集中收付系统等系统的有效对接。

中美政府会计模式比较会计模式是对一定社会(国家、地区)会计主要特征所做的综合表述与反映。美国政府会计是一种基金会计模式。美国政府会计准则委员会(GASE)认为，基金是指“按照特定的法规、限制条件或期限，为从事某种活动或完成某种目的所分离形成的，依靠一套自身平衡的科目来记录现金及其他财务资源，以及相关负债和剩余权益或余额及其变动情况的一个财务与会计主体。”这表明基金具有特定的目的和用途外，还强调基金被视为一种会计主体，设置相应的资产、负债、收入和支出科目，并各自有平衡关系。基金会计模式的特点是：(1)政府会计的权益理论是基金论；(2)基金是一种会计主体，主要有政府基金、权益基金和信贷基金三种类型；(3)基金会计确认基础采用应计制会计基础或修正的应计制会计基础；(4)每项基金的财源流入和流出，设置相应的“预算账户”和“实际账户”，将预算纳入会计核算中去。这种会计模式的优点是可以达到控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求，但缺点是如果基金种类多，会使会计科目及会计报表都比较复杂，且各项基金不能调剂使用，会使政府单位财务形成浪费。我国政府会计采取的是一种预算会计模式，其特点是以政府预算为基础，其组成体系应与国家管理体制相适应，每一个预算单位为一个会计主体和报告主体，将政府单位根据机构建制、经费领报关系分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。这种预算会计模式，是在计划经济前提下的政府财务资源分配与管理方式下建立的。其主要缺点表现在：一是将政府预算与政府具体使用资金的核算割裂开来，预算不能控制具体的财务资源使用，达不到政府预算的目的；二是由财政统一将资金下拨给各政府行政单位分户使用，助长了各行政单位争资金而不注重资金效益和不强调资金管理的现象，不能真正发挥政府财务资源的经济效益；三是政府预算带来严重的主观性，预算不细，目的不强。从以上比较中可以看出：(1)由于采用的会计模式不同，美国政府会计主体是一种包含各种基金在内的复合主体；而我国政府单位为单一主体，各种基金只是政府单位会计主体的内容，不作为单独的一个会计主体。(2)对我国与美国会计模式的利弊分析来看，我国不宜照搬美国的基金会计模式，应结合我国推行的政府采购制度、部门预算制度和国库集中收付制度的情况，吸收美国基金会计模式的精髓，做到既达到能控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求，又达到简化美国基金会计模式的目的，建立一套适合我国国情的基金会计模式。 中美政府会计规范比较会计规范是指导和约束会计行为的一系列法规、准则、制度和惯例的总称。美国是一个联邦制国家。联邦政府与州和地方政府分享国家政治权力，分别承担各自范围内的受托责任。美国政府会计规范是以准则的形式由民间机构制定，其特征是准则具有开放性，并强调理论研究与实务相结合。联邦政府与州和地方政府会计规范分属于两套规范制定，即联邦会计准则顾问委员会制定原则和准则，规范联邦政府会计；政府会计准则委员制定政府会计准则公告、解释和概念公告，规范州和地方政府会计。我国政府会计规范以制度的形式由国家财政部制定颁布，具有指令性、强制性和统一性的特点。政府会计规范由国家颁布的《会计法》、《预算法》和财政部制定的《财政总预算会计制度》及《行政单位会计制度》组成。其差异具体表现在：(1)从规范模式上看，美国政府会计规范是准则模式，而我国政府会计规范是制度模式；(2)从规范制定机构看，美国是独立的民间组织，属于“社会公认型”，我国是国家政府机构，属于“法规型”；(3)从规范内容的侧重点上看，美国侧重于对外财务报告准则规范，我国侧重于具体业务规范。通过比较，我国应借鉴美国以准则规范政府会计的作法，从制度模式向准则模式转变，从侧重于具体业务规范向具体业务和对外报告并重的规范转变，并完善政府会计规范的层次和体系。 中美政府会计基础比较会计基础是会计事项的记账基准，即收入和支出的确认标准。美国政府会计准则委员会在现行的《政府单位会计与报告准则汇编》中提出的政府单位会计的12项基本原则。在第8项原则中明确指出：“政府单位应当采用权责发生制或修正的权责发生制来确定财务状况和营运效果。”按照该委员会的解释，修正的权责发生制，即收入于取得并可计量时予以确认；政府基金与可支用信托基金采用修正的权责发生制确认收支，其余各类业务均采用权责发生制。我国《财政总预算会计制度》第18条和《行政单位会计制度》第17条均明确规定：“会计核算采用收付实现制为基础。”之所以我国长期以来政府会计采用收付实现制，是由政府会计的特点所决定的。采用收付实现制，会计只确认实际收到的现金或付出的现金的交易事项，并计量某一期间的现金收支差额的财务成果，符合一般人的习惯，会计核算程序比较简便；同时，会计确认数是实际入库的预算资金；便于安排预算拨款和预算支出的进度，并如实反映预算收支结果。但长期的政府会计实践表明，政府会计采用收付实现制基础，存在明显的缺点或不足。具体表现在：一是所有非现金交易不作为收入、支出即时纳入核算，相应的债权与债务也不确认，不能及时完整地反映政府预算管理业绩和政府工作效率；二是收付实现制是一种面向过去的确认基础，并不能提供未来现金流动的信息；三是不能真实地评价和考核政府单位的财务受托责任。正因为如此，收付实现制受到挑战，我们必须重新审视政府会计确认基础，客观分析政府会计环境，选择合适的会计确认基础是当前预算会计理论研究需要解决的问题。从比较中看出，中美政府会计采用不同的会计基础。其原因是美国政府会计强调交易或事项的实质，而我国政府会计强调与预算保持一致。其实，会计基础应根据经济业务的不同性质，采用不同的确认标准。笔者认为，随着政府职能的转变，政府债务总额的增加，政府需要以权责发生制为基础编制资产负债表和债务收入支出表等报表，以体现政府如何管理公共债务、发生成本和获得的收益。因此，逐步有序引进权责发生制是未来政府会计确认基础的现实选择。 中美政府会计要素比较会计要素是会计对象的具体化，是构成会计报表的基本框架。美国政府会计要素与财务会计准则委员会的规定有所不同，美国政府机构会计要素为资产、负债、基金余额、财政收入和财政支出五项；其中资产、负债和基金余额是会计静态要素，收入和支出是会计动态要素。由于美国政府会计是一种基金会计，其政府会计要素也就是一种基金会计要素，政府基金会计要素为资产、负债、基金余额、收入和支出；权益基金会计要素为资产、负债、基金权益、收入和支出；信贷基金会计要素为资产、负债(因其纯属代管性质，则资产等于负债，不涉及到经营成果的计量)。我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》均规定会计要素分为资产、负债、净资产、收入和支出五类。这种会计要素的划分，既符合国际惯例，又考虑了政府会计的特点，还区别于企业会计。一是政府会计不存在所有者权益。对于资产与负债的差额用什么要素来确认，曾经有净资产、基金、基金余额、单位权益等观点，制度最后确定了净资产要素，而采用了“定义反映数量、分类反映内容”的方法。二是没有利润要素。政府会计投资的主要目的是社会效益，不以营利为目的，仅核算收支相抵合的结余，所以没有利润要素。从比较中看出，中美会计要素的划分是基本一致的，不同的是美国政府会计采用基金会计模式，将资产与负债的差额表述为“基金余额”，而我国政府会计采用预算会计模式，则将其差额表述为“净资产”。虽然“基金余额”和“净资产”在数量上都是资产减去负债后的余额，但在性质上有所区别。基金余额可以表明政府单位拥有或者控制的经济资源在具体用途上的限制，即是某一特定基金的余额，但净资产却不能表明这种限制。“基金余额”是在实行基金制下采用，全部资产和负债均“基金化”。 中美政府会计报告比较会计报告通常称为财务报告，是反映政府单位有关财务状况、收支情况、现金流转情况、基本业务情况等的一种书面文件，由会计报表、附表、附注和财务情况说明书组成，编制财务报告是提供会计信息的基本工具。在美国，政府财务报告按照编制的时间可以分为中期财务报告和年度财务报告。其中，中期财务报告是以内部使用者为服务对象的，一般不向外界披露；年度财务报告则是面向各种各样的信息使用者，因而它的编制应符合公认会计原则的要求。美国政府会计准则委员会在其《政府会计和财务报告准则汇编》中指出，政府的年度财务报告由简介部分、财务报表、统计图表三部分组成，其中财务报表是财务报告的核心。财务报表具体包括资产负债表、收入支出与基金余额变动表、现金流量表、净资产变动表等。我国政府会计财务报告，一般称为会计报表，《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》分别对其会计报表作了具体规定。《财政总预算会计制度》第62条规定：“总预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、财政周转金投放情况表、预算执行情况说明书及其他附表等。”《行政单位会计制度》第54条规定：“会计报表是反映行政单位财务会计状况和预算执行结果的书面文件。包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。”从以上看出，我国的政府会计报表由资产负债表、收入支出表及必要的附表及会计报表附注和收支情况说明书等组成。通过以上比较分析看出：(1)美国的年度财务报告层次结构清楚，规范内容详细，附财务报表外，还包括简介部分和统计图表部分，这有助于信息使用者理解和使用年度报告所提供的会计信息。我国的年度会计报表届时按照财政部门和上级单位下达的有关决算规定组织执行，没有对情况简介和统计图表作出要求。但中美财务报告或报表的基本报表中都有资产负债表和收入支出及基金余额变动表。(2)财务报告与财务报表并不是同一概念，建议我国将财务报表改为财务报告，其内容包括会计报表、会计报表附注和财务情况说明书。还可以借鉴美国作法，增加统计图表的内容，以反映政府单位的财务趋势和能力。